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从狭义上说，城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。以下是为大家整理的谈一谈引导城中村城市化的若干对策(通用8篇),欢迎品鉴!
摘要分析了推进城中村发展中存在的问题及引发的原因,并从强化规划引导,推进城中村物质形态城市化;消除城乡差别,促进城中村社会管理形态城市化;加强教育培训,实现城中村完全城市化等方面提出发展对策,以供参考。
关键词城中村;发展;存在的问题;原因;对策
中图分类号TU984.114文献标识码A文章编号1007-5739(2010)23-0397-02
城中村是我国城市建设进程中的一种特有现象,是城市化快速发展中出现的一种新的社会问题,也是城市发展面临的难题。在城市化、工业化快速推进的背景下,深入研究探讨城中村如何发展的问题,打破目前这样一个盲目、被动、低速发展的格局,增加抢抓机遇的意识,树立大气魄,提升大境界,统一思想认识,调整产业结构,创新工作机制,找准发展路径,充分发掘发展空间,推进城中村经济跨越发展;加快实现城中村从农村向融入城市转变、从农民向居民转变,真正将城中村管理完全纳入城市政治、社会管理体系中,纳入城市福利与公共产品分配体系中,从而加快实现农业向二、三产业转变的历史性跨越[1-4]。
1存在的问题
1.1文化素质问题
城中村村民受教育程度普遍偏低,由于农民科技知识低下,对新事物、新技术缺乏认识,从而阻断了接受新事物、学习使用新科技的能力,存在严重的“等、要、靠”思想。这些认识制约了社区文化的快速健康发展,导致城中村城市化进程的被动和激进化,使传统农村文化尚未转变为现代城市文化,物质财富急速增长并未带来村民素质迅速提高;加之本地文化与外来人口带来的外地文化的冲突,使村民城乡二元性和社会边缘性凸显[5]。
1.2现实生活问题
城市村民的土地被征用后，很难将村民转变为居民，村委会也很难转变为居民委员会。目前的情况是，大多数城市村委会与居民委员会合并为社区委员会。村民仍保留农业户籍，未转变为居民，形成二元结构，给城市管理和社区建设带来困难。根据国家和省的现行政策，村民可以享受计划生育、住房建设、葬礼、参军、儿童教育等优惠政策，但转变为居民后不能继续享受，村民不想转变为居民。村民们担心，在身份转变后，原有的集体财产、集体经济和其他利益的分配受到影响。同时，历史上长期的城乡二元制度使教育资源过于集中，村民的一般文化素质不高。一些城市村民由于租金收入高，生活相对富裕，就业高，就业低，无所事事。一些经济条件差、希望就业的村民在城市就业竞争中面临着明显的弱势，从理论上难以保持村民的生产和就业差异，但也使得到城市化，难以保持村民的基本就业能力。此外，规划滞后、社会治安混乱等普遍问题严重影响了整个城市的现代化进程。
1.3“寄生型、外生式”村集体经济问题
城中村村民由于保守和小农意识根深蒂固,普遍存在“小富即安”心理,缺乏干大事创大业的开拓进取精神,导致发展集体经济观念弱化,氛围不浓。随着改革的不断深入,城中村村民发展集体经济的意识逐渐淡薄,认为党的政策是鼓励发展个体经济、民营经济,发展集体经济已经过时,认为搞市场经济就是谁有本事谁致富,只要经济发展了,农民富裕了,有无集体经济无关紧要;也有人认为现在国有企业都改制了,各地都在放手发展个体私营经济,再提发展村集体经济是走回头路,不合时宜。导致城中村集体经济以三产尤其是纯土地出租等为主业,经济收入依赖出租房租金、政府或开发商征地补偿金,为典型“寄生型外生式经济”,村民家庭收入主要源于集体分红和出租屋收益[6]。
2引发城中村问题的原因
2.1城乡二元结构矛盾是直接原因
随着发展加快,计划经济时期二元体制缺陷在城市化发展中的制约作用越来越突出。二元土地管理制度使农民凭借村集体土地使用权,成为“食利”阶层,导致城中村经济增长的外生性。二元行政管理制度使城中村仍保留农村行政建制,在一定程度上导致村集体经济利益与城市公共利益发生矛盾。
2.2人口增多与土地短缺是根本原因
城市快速发展,需征用周边农村耕地获得扩展空间,于是周边农村逐渐被纳入城市,形成城中村。以失去土地为代价的城市人口不断增加,社保压力越来越大。由于配套制度缺乏,使城中村村民难以获得平等教育等社会权利。同时,土地成为稀缺资源,城中村仍保留农村传统宅基地和一部分村集体土地,地价上涨使村民得到以建房出租或土地出租为主要收入来源的机会。安于现状,不思劳作,使自身发展和城中村发展处于停滞状态,此外,城中村村民和城市人口之间发展机会的不均等,也制约着城中村发展和城市化水平的提高。
3对策
3.1强化规划引导,推进城中村物质形态城市化
将城中村纳入城市发展轨道,一是实现城中村物质形态城市化,在规划中,应立足长远、统筹考虑、高标准制定城中村发展规划。即打破原行政村区域界限,搞好与城市周边环境和设施衔接,提高土地集约利用率和基础设施共享率。二是坚持政府调控,市场引导,充分发挥土地等资源市场运作效率,同时确保村民、开发商、政府三方利益的共同实现。推进城中村物质形态城市化,从而达到改善居民生活,提升城市竞争力的目的。
3.2消除城乡差别,促进“城中村”社会管理形态城市化
推动村委会向社区居委会转变,运用城市社区的管理体制对城中村进行管理。一是通过健全管理机构,转变管理职能,使其纳入城市统一管理体系。二是通过逐步缩小城中村与城市在社会保障等方面的差距,实现城乡一体化,最终使城中村完全纳入城市发展轨道。
3.3加强教育培训,实现城中村完全城市化
一是用先进文化塑造村民思想观念,通过教育指导,逐步改变部分农民依赖思想,树立正确择业观念。二是通过就业技能培训,提高村民就业能力。三是为村民参与劳动力市场竞争、进行自主创业提供良好的政策环境和必要的信息支持,使城中村村民完全融入城市经济生产和社会分工中,逐步实现城中村思想观念和生活方式的城市化。
4参考文献
[1]高书森.浅析“城中村”改造的问题及解决对策[J].21世纪:理论实践探索,2010(3):54-55.
[2]高婉炯.“城中村”改造存在问题及反思[J].四川建筑,2008,28(6):11-13.
[3]李煜.城中村的成因分析及存在问题[J].山西建筑,2007,33(7):35-36.
[4]邵任薇.论城中村的成因及改造的必要性:以深圳市为例[J].宜春学院学报,2010,32(7):55-57.
[5]邓炜.城中村改造策略初探――以重庆市为例[J].河北农业科学,2010,14(7):99-101.
[6]城市化进程中的“城中村”改造[J].中国经济报告,2010(4):123-127.
[摘要]随着土地资源的日益紧缺以及城中村土地增值效益的增加，越来越多的房地产公司积极投入到城中村改造中来。本文以市场主导为切入点，针对城中村改造中存在的问题，结合规划设计实践，对该类项目的规划设计提出相关的对策。
[关键词]城中村改造；市场化运作；规划设计；存在问题；相应对策
中图分类号：C913文献标识码：A
1城中村改造的模式
目前，城中村改造主要有政府主导、村集体自行改造以及市场化的公私合作开发三种改造模式。在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为城中村改造的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和具体实施。在村集体自行改造模式中，往往是村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后，村集体将多余的房产进行市场运作，形成滚动开发。在市场化的公私合作开发模式中，政府、村委会和开发商三方合作，由政府完成土地转性及户籍调整，由开发商出资完成旧村改造建设，并通过结余土地的增益来平衡投资成本。本文所研究的城中村改造模式即为第三种改造模式。
2市场主导的城中村改造的主要特征
2.1以村为单位的就地改造方式居多
虽然政府对城中村改造已有一定的规划安排，但由于城市建设的持续性，城中村改造就地改造的方式居多，这主要表现在三个方面：①大多数的城中村安置点在短期内不能满足建设条件，难以实现集中安置；②由于多数城郊村村民希望原地回迁，不愿离开自己已经熟悉的环境；③由于各村之间的经济条件差异较大，适合改造的时机也有所不同。由此可见，以村为单位的就地改造居多。
2.2需要通过土地收益平衡支撑城中村改造
虽然城中村改造会获得政府适当的经济支持，但对于建设工程来讲仍然是杯水车薪。因此，在城中村改造中，势必需要集约使用土地，将多余土地进行收益平衡才能完成改造工程。为了保证正常的市场运作，一般需要将土地性质转为国有后才能进入常规的房产开发程序。
2.3需要对局部控制性详细规划进行调整
控制性详细规划(以下简称“控规”)作为城中村改造中规划主管部门的管理依据之一，无疑需要对其进行严格执行。由于城中村改造的权属复杂、矛盾较多，而控规无法在各个方面(短期需求及长期控制之间)做到面面俱到，因此往往在城中村改造可行性报告初步确定后，还需要获得相关部门的认可，并进一步对控规进行局部调整，提供完善的规划设计条件。
2.4需对失地的回迁居民提供生活保障
城中村改造的目的不仅仅是从户籍上将村民变为城市居民，最重要的是引导村民适应城市的生活形态。由于本身的技能原因，村民在城中村改造后将面临一系列生存问题。因此在城中村改造中，往往是通过增加商业出租房或者增加集体物业等方式对居民的日后生活提供生活保障。
3、市场主导的城中村改造的规划设计难点
3.1传统控制性详细规划指标的不适性
由于市场化的城中村改造多是在原地拆迁、原地资金平衡的条件下完成，其控规指标的不适性主要表现在以下几方面：
①“一村一策”的实际操作需求，造成规划管理部门在可行性研究阶段对控规指标的需求具有模糊性；
②开发单位经过利益平衡后带来了控规指标需求的变化；
③城市区域开发强度变化后引起了城市空间环境及基础设施的变化，从而引起控规的调整。
3.2规划技术管理规定中部分指标的不适性
由于城中村本身是在按照规划标准建设的城市规划区内自行建设的区域，自其形成时就存在土地属性混杂、与城市管理规定相冲突的问题，加之在城中村改造中必须实现资金平衡，故在规划实施中往往需要对城中村改造提出专项的控制指标，这主要体现在以下几方面：①城中村用地的混杂性造成土地使用效率的降低；②基地周边现状建筑或设施引起了建筑退界的变化；③改造的资金平衡以及对商业用房后期经营收益的需求使开发强度得到增强，进而产生用地属性的复合性，并带来了传统居住区概念的变化；④住宅高强度的开发带来了对周边建筑的日照影响。
3.3传统规划设计思路的不适性
市场化的城中村改造涉及市政府、区政府、开发商和村集体等多方利益，实施中又存在规划管理、土地管理、政府政策等方面的协调问题，因此简单的“设计条件―规划设计方案―修建性详细规划―建筑设计”的设计流程无法适应市场的需求，而多采用“专项规划―设计条件―总体规划及建筑概念设计―分期修建性详细规划及建筑设计”的流程，以适应以下几方面的要求：①改造村民有多种多样的诉求，要相对明确的回迁方案，这样他们才会支持拆迁工作；②回迁房区域是否转为国有土地后与商品房区统一开发，以及未来回迁房的产权及管理等问题，各地均有不同的计划安排；③城中村改造是自我滚动的平衡开发，分期的资金平衡及规划的可实施性将成为项目成败的重要标准。
3.4传统改造利益群体的不适性
城中村改造除涉及开发商和村集体等多方利益，由于改造主体――村民的话语权较大，以往的改造通常过多的集中在村民的改造补偿问题上。大把改造更涉及到广大社会群体――外来中低收入租赁者的利益，改造完成后，城中村往往摇身一变成为高档居住社区，将中低收入租赁者拒于门外，租赁者只能往更为偏远的城中村移居，而城中村房源因改造而逐渐短缺，造成中低收入群体的成活成本大幅上涨，最终导致城市的包容性及竞争力下降。
4市场主导的城中村改造的规划设计对策
4.1通过城中村专项规划来保证相关
部门制定切实可行的改造政策城中村的市场化改造往往通过两种途径来完成改造，一是政府积极引导，通过公开招标形式进行自上而下的项目改造；二是村集体自行招商，在获得政府相关部门的认可后，自下而上完成项目改造。无论采用哪种方式，都必须坚持“政府引导、市场主导、村民认同”的原则以获得共赢。因此，在可行性研究阶段由开发单位编制城中村改造专项规划，从经济、政策和城市协调等方面全面分析项目的成本及对周边区域的影响，尤其应在交通及城市基础设施承载力方面做深入研究，了解该项目的最低改造成本及最大承载力，以为相关部门制定相应的“一村一策”提供改造政策。
4.2从城市功能的角度引导市场化城中村改造
城中村是存在环境差及安全隐患等问题，但不能因此而对其一味地否定，应该肯定其在城市发展初期，城市房源严重不足的情况下，为城市中低收入人群提供廉租房的功能。因此，如果简单地将其视为毒瘤，通过建设一个现代化的高端居住社区而改善了环境，实际上是破坏了其重要的城市功能，因此，对其实用功能及设计中应注重对城市层面的分析研究，以公共利益与市场利益的平衡作为基本原则，避免由于市场化引起的利益最大化效应而带来的对城市发展的损害，应将改造后的城中村纳入保障住房体系。
4.3形成规划管理与多方公众参与并重的机制
城中村改造不仅仅是一个技术问题，还是一个复杂的社会问题。规划设计不仅需要满足相关的技术管理规定及改造地的业主村民的需求，从城市综合利益出发，更应倾听现状大量的租赁者意见，以确保改造项目符合各方利益要求地进行。
4.4分期开发，稳步推进的改造思路
对于城中村改造来讲，通过全村改造一蹴而就确保全体村民利益的改造模式是理想，但面对现实多方不一的意见，往往造成项目难以推进，影响城市发展的进程。因此，整体改造分期实施，通过细化制定分期开发的改造方案，在规划设计中平衡近期及远期的利益，成熟一块改造一块的改造模式更值得推荐。通过让部分人先体验到改造的成效，增加村民对改造的信心，更利于推进全村改造及实现保障村民近期及远期的利益。
4.5充分运用社区模式打造混合住区
在城中村改造过程中，短期内可能会产生集体用地与国有土地、无偿使用土地与有偿使用土地并存的情况。同时，在居民生活方面，也会存在回迁居民、租赁者、普通城市居民和富裕城市居民的分区管理问题。虽然改造在短期内对土地价值及社会生活有一定的影响，但从长远来看，却给了我们打造阶层融合、创造活力社区的机遇。
(1)“大社区、小组团”的社区模式适
用于市场化开发多物业类型的需求。在城中村改造中，由于品质及客户人群的不同，回迁房与商品开发房之间需要进行适当的分隔，即使是在回迁房之间，由于各村管理方式的不同，各村的回迁区域也需要进行适当的分隔。因此，采用“大社区、小组团”的社区开发模式将适用于多数城中村改造区域，即公共区域将各组团联系为一个统一共享的整体，并提供各组团之间交流的平台；各组团实行独立封闭管理，以保证各区域的相对独立性，并利于未来的管理。
(2)“社区中心―组团配套”模式适用于市场化开发多层次的居住配套。
在城中村改造中，一般都需要设置适量的村民公共配套物业，作为村民未来经济收入的重要来源。但该类物业往往以临街商业形式出现，其主要功能也仅限于中低档的出租商业业态。另外，商品开发区需要较高档次的物业配套，以满足市场的需求。因此，通过多层次的社区配套，并根据城市建设的发展进行配套建设，有助于营造良好的居住氛围。
5结语
以上对采用市场手段完成的城中村改造项目的总结，均为近几年笔者在工作中做的总结性论证，因具体项目不同，在实际的实施中存在的问题更为多样化，这也是今后工作中需要重点论证和实践的方面。综上所述，随着我国土地资源的紧缺及城乡一体化的发展，位于城市规划区范围内的城中村，在优惠的旧村改造政策的支持下，成为了众多开发商争相改造的重点区域。在城中村实现自我改造的过程中，除了会遇到规划管理方面的问题，还会面对社会、经济、政策以及村民心理上的问题。因此，坚持“政府引导、市场主导、公众监督、因地制宜”的原则，更加注重城市规划的经济性、动态性与社会性，才能真正引导城市建设的健康发展。
摘要：改革开放以来，在一些经济发展较快的地区，由于城市建设速度加快，导致城市用地紧张，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市建设用地的范围，在这些用地上原来的行政村被“卷入”城市，形成现在许多的城中村现象。本文参照深圳城中村改造的成功经验进一步探讨“城中村”改造的可实施性。
关键词：“城中村”现象；透视分析；城市化；改造对策
中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：
Abstract:sincethereformandopening,insomeeconomicdevelopmentfasterareas,becausethecityconstructionspeed,theurbanlandintension,theformeraroundthesuburbsofthecityofcultivatedlandintovillagesandtheirurbanconstructionlandarea,inthelandoftheoriginaladministrativevillageswereon"involvedin"city,formnowmanyvillagesofthephenomenon.Thisarticlerefertotheshenzhencityvillagereconstructionfurtherexploresthesuccessfulexperienceofthevillageinsidecity"canbeimplementedinthereconstructionofsex.
Keywords:"villageinsidecity"phenomenon;Perspectiveanalysis;Urbanization;Reformcountermeasures
一、“城中村”的特征分析
城中村是城市化推进过速的产物。随着城市化进程的加速，城市用地的急剧扩张，越来越多的村庄被纳入了城市建设用地范围之内。在发展的初期，政府因无力妥善安置村民，不得已预留一些村民居住和维持生存的空间。这些地块和以前的村民住宅用地基本保持集体所有制性质不变，实行农村管理体制，形成了相对封闭的小社会。城中村所在的街道又难以按照城市管理体制实施管理。这种城乡二元管理体制，实际上使城中村处于“两不管”的状态，造成城中村的规划、建设、管理长期处于混乱无序的状态。当前，城中村普遍存在的基础设施建设薄弱，村内建设混乱，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进，影响到城市整体形象功能的发挥。
1、空间形态和内部功能与周围环境的剧烈反差：
全国快速城市化进程中，一部分地区由于规划跟不上或者没有按照规划及时实施及规划管理不严和政策的引导不当，在由第一产业向二、三产业转型的过程中，发生村镇用地范围内用地功能混乱的现象。居住、工业、商业等用地相互交织，绿化、停车、疏散等公共空间用地几乎为零，建筑物杂乱无章，建筑密度高达60%―80%。村民建房一般建至3―4层甚至6―7层，容积率超过3.0甚至4.0。日照、采光、卫生、通风等居住自然条件相当恶劣。其次，这些地区城市基础设施和公共设施建设严重缺乏，道路狭窄一般宽度为6-7米甚至3-4米不等，并且曲折、不成系统，无法满足居民的使用和停车、消防的基本要求。市政设施缺乏导致经常性内涝，尤其北方城市冬季不能及时清扫积雪导致冰雪消融时环境脏乱差的现象。学校、幼儿园、医疗卫生、市政公用设施、人防等设施的数量和质量更无从谈起。再次，“城中村”是一个充满矛盾的地域空间，人口构成混杂，人群密度大而社会管理薄弱，外来人口较多管理不到位，乱搭乱建、乱堆乱放导致社区环境脏乱差，社会治安问题较为突出，人口组成包括本地村民、城市人口及外来流动人口。这些不同地域、社会地位、心理价值、籍贯、语言的群体在此汇集产生了文化上的冲突和融合。
2、用地、人口的性质和规模难以界定：
首先，《城市用地分类与规划建设用地标准》中对这类用地的性质一般归为E6类用地（村镇建设用地），但其又处在和城市用地交错位置，用地功能难以用城市用地分类标准进行界定。其次，居住在这些地区的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服务设施，又能享有国家赋予农民的特权，占地建房和计划生育方面的特殊政策。传统的城乡二元结构所带来的农业人口和非农业人口之间的差距在这里荡然无存。城市总体规划中计算城市人口时又难以分类，难以统计；另外，这些地区具有优越的区位优势和低廉的建设成本，使出租屋（村民自建房），生意异常火爆。同时，第三产业的发达和出租屋带来的大量流动人口也使得这里人口构成复杂，相应的带来了诸多的社会问题。
3、行政体制和管理机制上的混淆和疏漏。
首先，在农村行政体制上村集体一把手说了算，很多乡村干部不懂规划，不知道盲目建设是违法的，会带来严重后果，相反还认为是做了好事。有的甚至将村集体土地出租、买卖，给国家和集体利益造成了重大的损失。其次，村民很少有人过问村集体利益及资产，村里很少或者不召开村民代表大会，管理上存在很大漏洞。在农村城市化发展的今天使得“城中村”的管理建设显现出了诸多问题。
二、“城市里的乡村”的负面影响
1、土地资源的浪费
“城中村”的土地资源由于缺乏统一的规划、建设和管理，造成土地的占有率高，利用率低，产出率更低，形成不了开发的规模效益，破坏了城市土地利用的整体性，造成城市土地资源的严重浪费，“城中村”所具有的优越的区位优势和低廉的价格使这些地区不规范的房地产“二级市场”特别活跃。一方面，对城市规范化的房地产市场形成了不公平竞争；另一方面，使本应属于城市房屋、土地使用的交易收益流入个人或某些单位的囊中，房屋、土地收益流失。
2、从社会、文化发展上的种种弊病
社会发展要求“改善医疗、重视教育、增加就业、提高人口素质等”，由于“城中村”内的村民和外来的暂住人口由于历史的原因普遍文化素质不高，再加上改革开放以后富裕的物质生活，容易滋生游手好闲、惟钱独尊的价值观念，缺乏在文化和专业知识技能上提高的动力。如果不及时进行更新改造，将引发诸多社会问题，使整个社区的生活质量下降和恶化，导致稳定的社会结构趋向于动荡。
3、从政策方面分析
“城中村”这种独特的发展模式，使得普通的城市居民很难去理解和关心这些地区的村民，而村民本身也缺乏参与城市生活的追求，从而形成公众参与的盲区。
由于“城中村”涉及“三农”中许多深层次的问题，现在城市规划管理部门对“城中村”的存在和发展还缺乏系统的研究，无法形成一个明确的政策，这和城市这几年新区建设量太大，政府无暇顾及这些地区的发展有关。
三、“城中村”改造的新尝试
1、本地区“城中村”问题影响
改革开放使我市的城市建设突飞猛进，并迅速朝着现代化的方向发展。城市化及城市的发展，村改居政策的实施使“城中村”村民变成城市居民，迈出了缩小与“城市人”身份差距的第一步。但是，由于这些“城市单元”仍然实行农村集体所有制和农村管理体制，成为“城市里的村庄”。由于经济利益的驱动，村民纷纷在弹丸之地随意建设、加层、搭接出租房，建了不少“握手楼”、“贴面楼”、“连体楼”，致使基础设施适应不了人口密度增大的要求，出现了消防隐患无法消除，疏散通道、水、电、下水管道和地基等难以承受的问题。同时，居住人口密集造成的环境卫生恶劣、社会治安混乱等现象成为城市管理的死角。所有的这些问题，严重地影响到我市城市综合竞争力的提升、城市功能的发挥、旅游城市形象的树立和城市现代化的推进。改造“城中村”，是实现农村城市化、推进城市现代化的需要，是社会发展的要求，势在必行。
2、深圳“城中村”改造经验
以深圳为例，近几年在政府对“城中村”改造的支持下，村干部群众，依靠自己的力量，在改造“城中村”的试点中取得了明显的成效。
“城中村”改造涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制等多方面的问题。面对问题，地方政府鼎力支持村股份公司实行“统一组织、统一设计、统一建设、统一管理”，坚持“自行改造、整体重建”。村股份公司在上级的支持下创造了灵活的融资机制。由股份公司担保、银行贷款、政府贴息，在建户出资，工程竣工后，银行把贷款转成楼宇按揭贷款，各户按揭年限三到十年不等。由于领导高度重视，村干部群众拧成一股绳，使工程提前六七个月竣工。新住宅区的设计和建筑，体现了当地特色和城市文化的品位。规划全面考虑市政设施配套，道路、幼儿园、青少年活动中心、老年娱乐室、图书馆、健身房等，“城中村”改造取得了成功。
深圳“城中村”改造之所以成功，一是政府掌握了管理社会的主动权，土地资源得以有效整合。政府的管理工作由被动变主动，管理成本有所降低。在新住宅区内，制定了居民规范准则、外来人员入住规定等等，出租屋也纳入了社会化的规范管理，良好的内外环境吸引了更多的“打工族”入住。这种管理是由过去的“人治”向“法治”转变，使社区管理走上了良性循环的轨道。同时，把村民原有的宅基地、村集体土地变为国有土地，使地价升值；政府通过合理调整住宅和商业用地，合理规划布局和公共配套设施，使居民的住房面积、居住环境都大为改善。二是村民向居民转变。在改造过程中，事事都与干部群众商量，征得同意后才定案实施。不仅增强了干部群众的民主法制观念，还加强了基层民主法制建设。在管理体制改革方面，由过去的村委会变成了居委会。城中村被改造为现代城市社区，人们从物质生活到行为方式和思想观念，逐步与城市人融为一体，生活水平和质量都大为提高，从而加快了城市化步伐。
“城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造“城中村”是城市化进程中必须破解的一道难题。深圳城中村改造的实践，为“城中村”改造提供了宝贵的经验。
四、“城中村”合理城市化对策
1、“城中村”改造，必须以思想观念更新为前提。
要在大范围内进行“城中村”改造，必须大胆解放思想，不断更新观念。各地“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。政府要重点围绕加快建立和完善社会主义市场经济体制和机制，强化市场经济观念和城市经营理念，在改进工作作风、加强服务上下功夫。“城中村”的干部群众，要富而思进，加快城市化步伐，树立向现代城市人转变的观念。
2、“城中村”改造，必须遵循科学规划、为城市发展留下空间的原则。
总结其他城市“城中村”改造规划的经验，重要的是规划要有前瞻性和科学性，做到一二十年都不落后，以适应城市发展的需要。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计，特别要注意保护国土资源和防止环境污染。建成完善的、相对独立的、体现出地区和民俗特色的新型旅游城市和城市文明社区。
3、“城中村”改造，必须以推动经济和社会发展为出发点。
改造是否推动经济和社会发展是衡量“城中村”改造成功与否的一条根本标准。从充分挖掘土地利用的潜力，改善居住环境，提高人的整体素质着眼，提升无形资产和有形资产的价值，以获得最大的经济效益和社会效益。改造后的住宅区，应能达到房屋面积增加，居住环境优美，服务功能齐全的标准，这样才能获得良好的市场效应。
4、“城中村”改造，政府必须始终坚持依靠村民自己搞改造的原则。
“城中村”改造，触及到群众的既得利益。要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。制定符合实际的补偿政策。即：在建期的贷款利息由各区财政全额补贴；区政府拨出部分启动资金，作为基建前期市政配套建设补助费；妥善安置村民过渡房，合理补贴村民拆迁损失费；分别情况，给予面积补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地，同样与住宅用地一样免交有关费用，并纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、旧村居民共同享有。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥“城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，号召干部、党员起模范表率作用，调动群众参与旧村改造的积极性。
5、“城中村”改造，必须实行政府调控与市场运作相结合。
“城中村”改造是是城市化进程中的一件大事、难事。这其中既有做群众思想工作的难度，又有实行政策补偿的难度，还有成本投入的难度。如何破解这一道道难题？深圳城中村的改造经验是把政府调控与市场调节结合起来运作。比如，改造一个“城中村”需要庞大的资金，这一大笔钱从哪里来？单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资。除了群众集资一部分、银行贷款一部分、财政情况好的补助一部分以外，要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。又如，建房质量的好坏，与房产开发商的综合素质直接相关，只有靠市场规则公平运作，在公平、公正、公开招标中竞争，杜绝“写条子、拉关系、用物质打通”等歪门邪道，才能把一些开发商中的佼佼者挑选出来，保证高质量完成“城中村”改造的任务。再如，通过旧城改造新建的住宅，面积增加了，质量标准高了，居住环境改善了，要按增值的市价租赁出去，也要善于通过市场来运作，才能收到好的经济效益。因此，只有把“看得见”的手和“看不见”的手结合起来运作，才能闯出一条“城中村”改造的成功之路。
6、“城中村”改造，还必须与加强城市社区建设和村民就业相结合。
首先，接纳“城中村”市民的城市社区，要全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城中村”居民进行专门培训。培训措施有联合办学、短期技能培训等。就业措施有奖励自主择业、进行创业资助、社区招工等。政府还需充分利用市、区、街道、社区居委会四级劳动就业网络，为农转非居民提供推荐就业服务。使“城中村”居民就业纳入社会再就业工程，为“城中村”居民改变以前的靠集体分红和出租房屋的谋生方式提供了机遇。实现谋生方式的职业化，是“城中村”居民从农村村民转型为现代意义上的城市居民的最重要的标志。其次，要针对农民变市民这类人群的特点，最大限度地发挥社区管理和服务的功能。要进一步明确工作方向、对象、职责、方式、作用，把社区办成新型市民之家。社区要以居委会为核心，围绕居民群体“求安、求乐、求知、求富”的心理和要求，采用大众喜闻乐见的有效形式，开展各种有益的群众性的活动。把“知识技能推广、防火防盗安全措施、优生优育政策、健康向上的文化娱乐形式”等寓于各种活动之中。潜移默化地进入市民头脑，落实到创新实践中去。要通过社区优质服务、优良管理，全面提升新型市民的整体素质，把城市提升到一个更新、更高的层次，使城市的经济建设、社会稳定得到更快更好的发展。
参考文献
[1]韩荡.“城中村”改造的理论框架及案例研究.规划师，2004，（5）.
[2]陈鹏.“城中村”改造的策略转变.规划师，2004，（5）.
[3]周锐波，阎小培.“城中村”文化透视.规划师，2004，（5）.
摘要：城中村是城市化进程中必然产物，随着城市建设的迅速推进，农民可耕作的土地被国家逐步征用，村庄被逐步包围，而村民集聚而居的村庄仍然存在，遗留的土地、生活方式及管理制度等仍保留传统农村特征。为加快城市新区建设，拉大城市框架，提升城市品味，城中村改造势在必行。文章以浙江省宁波市象山县为例，对此进行了探讨。
关键词：城中村改造城市规划困难对策
中图分类号：F292
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）01-039-03
一、城中村基本情况
浙江省象山县的丹东、丹西街道行政区域78个村庄，可划分为三类：一是建成区内完全没有农用地的“城中村”；二是城区毗邻土地被收储或留有部分农用地的“城边村”；三是仍有大量农用地，已纳入城市远期规划建设的“城郊村”。笔者为方便起见，将以上三类统称为城中村，主要有以下几个方面的问题。
1.村庄规划落后，现代城市难以相容。城中村大多没有规划，住宅、商业、工业和农业生产等用房混杂。城市规划控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市规划新建的房屋。村庄建筑密度大，风格单一，品位低，与象山县现代生态旅游滨海城市要求不相协调，影响城市综合景观。2001年，象山县城市总体规划出台后，初步统计有60%以上村庄都涉及城市道路和公建等设施拆迁。
2.村庄用地粗放，土地资源浪费严重。村民住宅都为低层（1～2层）房屋，90%为一户一宅，10%一户多宅，多数为本村村民，也有少数外地常住户，合法建筑容积率在0.7左右。房屋布局不合理，村内空闲地多，多数无法利用或难利用。如黄家塔村128户村民，已有村庄建设用地89.9亩，还有缺房户40户，需向村外扩展宅基用地20亩，按改造后安置用地62亩对比，该村将粗放多用地48亩，城区各村在不同程度上都有这种浪费现象。
3.违章建筑泛滥，外来人口集聚。由于城市多年规划控制，村民建房得不到及时解决，加上外来人口剧增，有大量出租房需求市场，多数村民在自家庭院、自留地及承包地上违章搭建出租房和其它房屋，特别是“城边村”更为突出。如上半河村70户村民212人，就有1000余人外来人口租住，村内挤满人，有的还在村外违章搭建违法占地7亩左右。出现废品回收站、油污处理点、小贩经营场所等，成为城乡藏污纳垢之所。盗窃窝赃、聚众赌博，闹事斗殴等社会丑恶现象时有发生，给社会治安问题造成很大压力。
4.环境质量低下，基础和社会服务设施落后。城中村集体经济仍比较薄弱，村集体或政府对村基础设施投入较少，大多村庄地势低洼，台风季节经常受淹，有的村庄淹水达1米左右，抗灾能力低；村中供水、供电、电信、煤气、排水等市政设施不完善，随意拉线铺管随处可见，排污不畅，垃圾成堆，环境“脏、乱、差”；道路狭窄弯曲，消防通道严重受堵，存在着严重的消防安全隐患；村内生活服设施缺乏，多数村庄没有规范的幼儿园、公共文化娱乐场所，没有卫生服务站等服务设施，村民社会保障滞后。
5.村庄管理混乱，社会矛盾突出。城中村都保留农民集聚而居的农村生活方式和传统的管理体制，又与城市紧密相连，容纳于城市之中，形成城乡并存的二元结构。普遍存在以下矛盾：（1）城市规划控制同农民宅基用地建设需要之间的矛盾，出现大量违章建筑和土地违法交易。（2）村庄本位主义与服从城市规划建设需要之间的矛盾，出现部分村民阻碍城市建设土地征用和道路等公共设施建设拆迁工作，借集体或其他团体名义要挟政府及建设单位获取个人利益。（3）村民生活保障和城市建设提前储备用地之间的矛盾，许多农民过早失去土地后，生活保障问题得不到落实，存在就业难、医保额少、无养老保险等现象。同时政府低价征用和高价出让土地造成农民心态失衡，对旧村改造要求获得利益的期望值很高。（4）村基层组织权力之争和村民内部派系斗争等内部矛盾，随着城市建设带动周边村庄经济迅速增长，村基层组织权力之争更加激烈，有些村班子缺位，组织涣散。村民关系复杂，带有情绪和派系之争，少数不良分子开始蓄意破坏、捣乱，阻碍拆迁改造工作。
二、城中村改造面临的主要困难
城中村改造是一项宏大的系统工程，涉及经济社会发展等各个方面，其出现的问题是城市建设过程中必须解决的问题。主要困难有：
1.思想不统一，工作缺少合力。城中村改造涉及计划、土地、规划、建设、街道、财政等多个部门的职能，需各部门统一思想合力工作。象山县城中村改造客观上说，还没有形成一种合力，各自为政，缺少衔接。由各部门共同讨论制定的象政办发[2004]110号《关于加快城区改造实施意见》文件，在具体实施中仍有部门指导思想认识不到位，对改造模式、程序和优惠政策等存有异议，却又没有及时根据各自职能提出调整方案，采取更好的办法。出现改造主体、规划选址、规划条件、安置用地面积难确定，项目审批及程序操作不能按文件规定顺利进行，各环节不配套，大小事务都要通过县政府多次协调解决，有的还不能解决，制约改造进度。
2.政策配套滞后，程序难以操作。城中村拆迁改造以征用集体土地拆迁村民住宅为主，有关政策在全市内都不尽一致，不够完善，表现为：（1）象山县以村自主改造模式有别于宁波市内其他县市以政府统一拆迁改造模式，政策上有很多不能类同，程序不一致，给我们项目报批带来了困难。如村民余留安置用地就不能以村经济组织为主体报批，余留安置用地不得按市场评估价补交出让金转让等。在村民都能够自愿接受改造的情况下，报批手续仍十分繁多，程序复杂，挫伤村民自主改造积极性。（2）宁波市里原有政策中有些主要条款，在象山县试点改造实施中，难被农民接受。如调产安置政策，在250m2内按拥有合法房产等同面积为标准实行调产安置，该规定使经济困难、房屋少的村民得不到公平的安置补偿，执行政策受到抵触，普遍要求安置与原有房产分离，每个村民都应平等享受农村宅基地政策，在250m2内平等享受安置房屋。（3）县里改造配套政策不够完善，城区改造配套政策已显滞后，原有的实施细则和拆迁补偿标准等规定，操作性不强，拆迁标准粗略又不灵活，使评估不能正确、公平地体现实际价值，试点改造工作中，进度已明显受到影响。 3.规划导向不够明确，缺乏总体改造计划。城区内村庄改造规划目前还没有一个明确的方案，也没有将城中村改造纳入区域性的开发规划，改造缺少计划性和前瞻性。村庄修编的规划大都是在原村庄上进行适当调整，拓宽道路，扩展用地，仍保留原有小村庄和农村一户一宅的居住特点，与现代城市集约用地、规范建筑的社区建设要求有很大差离。改造村庄缺少整体规划的引导，哪些村庄需要整村拆迁改造，哪些村庄需要完善村庄规划进行道路拆迁改造，哪些村庄需要合并选择统一安置区进行异地改造，还没有根据象山县城市总体规划功能布局、公建设施建设、城市建设计划、村庄集体留用地规划、土地利用规划、房地产宏观调控政策和经济状况等要求，出台详细的改造规划和总体实施方案，改造带有随意性，政府缺乏主导作用。随着城市进一步推进，城中村矛盾会更突出，改造时间更紧，难度更大。
4.政策优惠力度不够，整村拆迁改造缺乏信心。象山县与广州、深圳等外地优惠政策比较力度不够，整村拆迁改造按村庄现有建设用地（包括红块图）实行等地调换，多数村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集约下来的余留安置房用地，按土地市场评估价20%～25%补交给国家出让金，财政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，还不能达到村民最低要求。（2）道路等公建设施拆迁村民住房，政府把应该出资的补偿费纳入等地调换的安置用地内，由村庄自行处理，不给予资金补偿，使村自主拆迁改造成本明显增加，有些村庄最低利益不能保障，改造难以启动。（3）近几年国家房地产宏观调控，房地产形势并非像前些年火爆，市场运作竞争不激烈。
5.村集体经济薄弱，改造工作技术力量不足。城中村改造工作面广、政策性强，从政府职能和角色看，不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等角度看，存在许多不足和不宜之处。所以，以村经济合作社为主体，自主改造实践中，虽有很多成功之处，但村里无法独立操作，只有由政府把关，帮助操作，做好全面服务工作，才能完成。目前，县公共建设管理中心，只有一个科室3至4人从事工作，存在力量不足，协调乏力，权责不对称的情况，改造工作步履艰难。
三、城中村改造的对策建议
针对象山县当前城市改造存在的实际问题，要推动城中村改造工作，必须按照国务院《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》精神，从社会和谐稳定发展的大局出发，坚持正确的舆论导向，做群众耐心思想工作，充分发挥村民自主改造的积极性。制定统一改造政策，坚持统一标准、公开操作、依法拆迁，坚持等地调换、补偿自给、让利于民，坚持统一规划、统一开发、统一管理三项基本原则。以群众满意为标准，认真拟定改造方案，切实为民谋利益，维护广大群众的合法利益。
1.正确认清形势，认识改造重要意义。正确认清城中村改造形势，是推进城中村改造的基础，当前象山县城中村改造面临良好的机遇。城中村改造是一项政府和广大群众都能够获得“双赢”的实事民心工程，对构筑和谐社会，发展象山县经济具有战略性的意义。城中村改造有利于改变城市整体面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活环境，提高村民生活质量；有利于合理利用集约用地，发挥土地效益，增加财政和农民收益；有利于城市公建道路等设施顺利建设，拉大城市框架，加快推动新城区建设；有利于拉动全县经济增长，促进两个文明建设和社会全面进步。
2.理顺各项关系，加强组织领导。按《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁实施细则》中规定，县各级部门和街道，根据各自职责，协同做好城中村改造工作。（1）明确职责，理清主管部门和被管理单位之间的关系。城中村改造主要涉及集体土地的政策处理，县国土资源管理局是象山县征用集体土地房屋拆迁的主管部门，建议专门设立一个管理科室，及时出台相关政策，对从事县城中村改造的单位、拆迁人以及被拆迁人加强政策指导和业务管理，要求各部门积极配合，理顺省、市审批操作程序，加快改造工作。（2）理清国家、集体、村民之间的关系，在村民自愿的基础上积极开展改造工作。城中村改造要让百姓真实了解实际得到的利益，真正享受到国家的优惠政策和集体利益。通过民主推选成立村级改造议事及工作小组，直接接触村民，做到公开信息、公平补偿、公正处事，使大多数村民支持改造，形成良好的改造氛围。（3）理清城中村改造专设机构的职能关系，加强队伍建设。县公共建设管理中心是城中村改造专设机构，法律及法规上都没有明确的行政职能，现有的工作职能只能依附于有关部门发挥作用，涉及集体土地的要依靠土地部门，涉及部分国有土地的要依靠建设部门。建议专设机构的应对口归属，配备专业人员，加强队伍建设，必要时成立集体土地房屋拆迁公司，或者抽调土地、建设、规划、计划、街道等有关部门专职人员合署办公，它对城中村改造成败起着至关重要的作用。
3.统一规划引导，确定改造实施计划。城中村改造专项规划和改造实施总体计划，应是象山县开展城中村改造的首要任务。科学的规划是“龙头”，它能够杜绝新“城中村”的产生，防止城市改造重复建设，能够合理消化土地存量，有效控制房地产年增量。一要遵循城市总体规划和土地利用总体规划，补充城中村改造规划内容，完善总体规划，及时调整土地利用规划，保证安置用地落实。二要区别对待“城中村”、“城边村”、“城郊村”三种不同类型村庄改造的详细规划和实施计划。三要充分考虑县对房地产市场宏观调控政策，以及改造地块土地政策和经济上是否具备可行性，在计划内分片安排，成熟一个改造一个。具体按以下方案进行：（1）规划选址。按照就地、就近安置原则。“城中村”外迁安置的，在城东、城西规划两处安置用地，可通过“城边村”整村拆迁改造统一解决安置用地；“城边村”和公建设施涉及拆迁量大的“城郊村”，要求其进行整村拆迁改造，结合土地征用和村集体留用地进行就地安置，也可在本村或他村进行地级差价补偿调整实行异地安置；“城郊村”原则上在村内空闲地上及村边缘土地上安置，符合条件的小自然村按村庄拆扩并要求合并改造。（2）建设条件。以保证安置区几十年规划不落后，具有中档及以上品位。以提高容积率，集约用地，提高土地效益为原则。规划“城中村”、“城边村”以多层为主，鼓励建设小高层和高层建筑，严控低层一户一宅建筑。城郊村以联体房建设为主，鼓励建造多层复式房。（3）安置面积。对完全失土的“城中村”外迁拆迁户转变集体土地为国有土地性质，由政府统一落实安置区，按国有土地拆迁政策规定实行调产安置或安排经济适用房解决；对有足够宅基地及有大量耕作土地的村庄，制定统一办法和标准落实安置面积，确保村与村之间平衡。可以按村现有的建设用地加上村缺房户及公建用地进行等地调换，确定净土地安置面积，或者按农村宅基地管理办法要求，按村常住总农户数（包括依法可分户的农户）每户250m2或以内安置房建筑面积，以安置建筑面积和容积率关系确定村安置用地面积；政府再对改造集约出来的建设用地，根据土地的实际价值，给予适当资金返还，加以调节。（4）实施计划。改造规划按分步实施、先易后难、先急后缓的原则实施，根据每年房地产需求量多少来控制改造量。为加快改造速度，县房地产开发用地尽量要满足城中村改造需要，保证每年整村改造1至2个村，落实外迁安置200至300户。 4.明确改造模式，规范操作程序。按象山县“政府主导、自主改造、市场动作”的城中村改造模式，灵活确定主体，做到合法程序，按规范操作，简化各个环节。建议按以下规范程序操作：（1）村集体申请。以村民自愿改造为前提，以村支部、村委会支持开展具体工作为基础，规定要有80%以上村民签名同意，并由所在街道审核同意后，向县公共建设管理中心提出申请。（2）县政府确定改造项目。按县城中村改造专项规划和改造实施总体计划要求，由县公共建设管理办公室报县政府，组织有关部门论证，对条件成熟的村庄予以批复，防止一哄而上。（3）各部门各司其职，相互配合。先由规划部门选址，划定红线，确定规划条件（或详细规划），由土地部门确定安置用地面积。由县公建中心及街道组织村基层组织和村民开展具体工作，讨论确定村民安置和拆迁补偿方案及其它配套问题，搞好市场评估。由计划发改局立项及有关部门办理招标所需的手续。由有资质单位制定改造项目招投标标书，由土地管理部门组织，在县招投标中心进行公开招投标，招标内容包含改造代建项目和土地使用权出让等内容，一次性综合处理。（4）拆迁、建设、安置。村经济合作社按程序领取房屋拆迁许可证，委托有资质的评估单位评估，与拆迁户签订拆迁补偿安置协议书，妥善处理好临时过渡，然后实施房屋拆除、地块的改造开发建设、权证登记和安置房分配工作。
5.抓紧完善政策，加快落实改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、旧房拆迁补偿政策和优惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益纳入村庄改造进行市场公开处理，以村经济合作社为拆迁主体，整体报批用地，对余留安置用地按市场评估价补交出让金，作抵价抵押转让给代建单位，允许进入市场。也可以把村庄改造成本及要求纳入政府土地市场公开处理，即村民的回迁安置用地由村经济合作社直接报批用地，余留安置用地纳入土地储备，把村庄改造成本及要求作为余留安置用地公开招、拍、挂的前置条件，直接出让给开发商，政府依据市场地价按规定补交出让金的标准收取出让金，余额全部返还给改造村庄。村民回迁安置房统一按国有划拨用地供地，余留安置用地按出让用地供地。为了稳定社会和房地产市场调控管理，对村民回迁安置房屋在取得合法权证五年内规定不得转让。（2）城中村改造是否合理化主要是旧房拆迁安置补偿政策，象山县主要依据是象政办发[2004]195号《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》和象价[2004]66号《关于城市建设征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置有关价格和费用的通知》文件。在试点工作中仍有许多规定有待调整完善，特别是安置办法和旧房补偿标准，应尽快出台更具体、更符合实际、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造优惠政策，象山县改造优惠政策优惠幅度仍有余地，可对地段差，公建设施占用多、村庄建设用地不足的整村改造村庄给予适当倾斜，在规定应交费率、建筑容积率上以及调整部分村集体留有用地等办法，再给予优惠配套政策，调动改造积极性。
6.加强与社区结合，综合解决各类配套问题。城中村改造完成旧房拆迁和安置工作后，必须与街道和民政部门联系，解决配套问题，促使农村体制向城市体制的整体转换，传统农村居民向城市居民演变。（1）正确处理好集体经济。在改造过程中对村余留少部分土地进行一次性处理，收储或集体回收委托街道统一土地流转和按约定协议处置；落实村集体留用地，按县集体留用地政策处置和使用；全面进行清产核资，处理不良资产和债权债务，实行集体经济股份制改革。（2）逐步撤村改社区。安置小区建成后，一切都按社区要求配套，处理好村民安置区的物业管理等问题，促使村委会向社区转换。（3）完善社会保障体系。在农村现有的保障机制中，允许选择与城市居民同等保障机制。处置集体经济时，首先解决村民养老、医疗、就业等社会保障问题，确保村民无后顾之忧。
参考文献：
赵红平.关于城中村改造的思考.价值工程，2011（21）
提要：从城市化的角度出发，分析了城市快速发展中城中村存在的问题，指出城中村的村民处于弱势竞争的地位，他们的素质急需要得到提高，并从优化空间结构布局、管理制度、城市规划的功能和完善文化教育功能等方面提出了合理的建议。
关键词：城中村；城市化；和谐发展
作者简介：殷乾亮（1970-），男，江西财经大学旅游与城市管理学院讲师，硕士，研究方向为城市生态学。（江西南昌330032）
随着农业用地逐渐被转换为非农业用地、第一产业向第二产业和第三产业大规模转移、农村人口向城市人口转换，城中村的发展面临着巨大的挑战。在城市发展、用地向外扩展、农村被城市征用土地而“被牵引”走向城市化的过程中，城乡结合部位在地域空间上具有破碎、零乱和不连片的特点。近年来，城中村现象已成为社会各界的热门话题，几乎每年的中国城市规划年会都会把“城中村”列入大会的参考议题，研究城中村的文献也日渐增多。
一、城中村的概述
随着社会的迅速发展，城市的规模急剧膨胀，在城市的边缘地带发生了日新月异的变化。关于城市边缘地带的界定，从不同的研究角度出发，虽然有“城中村”、“城乡边缘区”、“城乡过渡带”、“城乡结合部”等不同的描述，但落实到具体的城市地域上，它们都有一定程度上的重叠，甚至有些概念根本上就是对同一地域的不同定义：如周一星教授对北京市“近郊区”地域范围的描述与顾朝林教授对北京市“边缘区”范围的描述其实质内容一致。吴良镛教授也曾指出城中村是城市与乡村的交接地区，即位于城市和乡村之间的过渡地区。
从上述的研究可以看出，城中村是城市化的结果，城中村不和谐的问题也是由于快速城市化所产生的，成为城市化的巨大阻力，不仅对人居环境的塑造以及和谐社区的创建产生不良的影响，而且随着城市的扩张，城中村问题有进一步扩大的趋势。解决了城中村存在的问题，也就解决了城中村的民生问题。因此，城中村问题是值得研究和探讨。
二、城中村问题的特征
（一）劳动力闲置，整体生存技能不高
农业生产力的提高，不仅满足了日益增长的人类基本需求，而且导致了越来越多的农业剩余劳动力。工业化的快速发展吸收了大量的农业人口，使之转化为城市人口，城市圈层式的向外扩展，吞并了周围的农业用地，失去土地的农民也就由农业人口变成了非农人口。但就适应城市生活的技能而言，这些人普遍一无技术、二无文化、三无任何其他优势，工业的发展虽然为城中村的村民提供了大量的就业岗位和机会，但处于城市边缘地带的农民则感到束手无策，大量农民只能从事简单的体力劳动，面对复杂的工业化生产则可望不可及。相当部分农民“种地无田，就业无岗，低保无份”。
（二）流动人员大量集聚，环境恶化
在城市转型过程中，因城中村的行政边界划分不明确和管理不到位，城中村就为外来人员暂时的落脚提供了方便。由于生存竞争力的制约，他们大多数只能从事脏、苦、累的行业，不但工作不稳定、收入较低甚至有工资拒付的风险，而且缺乏社会保障、合法权益常被严重侵犯。工作上的不稳定往往导致经济上的困难，甚至难以维持最低标准的生活需要，从而引发犯罪行为，给城中村带来了社会环境的恶化，严重影响人与社会、人与人和谐关系。另外，由于区位关系，城中村常成为工业区污水排放，垃圾随意堆放等污染严重的地带，生活、居住、生态环境逐渐恶化。
（三）思想观念陈旧，制约城中村的发展
对于城中村的村民来说，他们祖祖辈辈以土地为生，依靠土地获取基本的生活资料，对土地有着特殊的感情。在城市化过程中，既使城市政府或工业化的企业提供了一定职业岗位，他们也有十分不情愿或抵触情绪。再者，在城市政府转让开发土地的过程中，村民也从土地上看到了巨大的商机和土地的使用价值，村民对土地的依赖程度和利用方式也发生积极变化。因此，对土地的开发和占有则不择手段，先下手为强地进行了圈地建房，出租私房的“生财”运动，继而在整个村中蔓延，并成为“高密度、高容积率”为空间特征的城中村出租屋私宅建设恶性发展的催化剂。这种落后的自私自利、发家致富的思想观念严重影响了城中村健康良性发展，他们缺乏建设和发展城市的义务感和责任感。
（四）产业结构调整带来的负面影响
城市政府强调产业结构升级，鼓励资本密集型产业与高新技术产业的发展思路，加剧了失业下岗职工再就业的困难，使结构性失业问题更加突出，对于处在弱势群体的城中村的村民来说，无疑是雪上加霜，始终处于竞争的被动局面，痛恨城市化剥夺了他们赖以生存的土地，激化了村民与社区或地方政府部门的矛盾，增加了社会的不安定因素。
三、解决城中村问题的建议
（一）优化城中村与城市的空间结构布局
城中村的租住问题，可以通过城市经济总量的扩大和产业结构调整来解决，在城中村改造的过程中，通过调整城市空间结构，尤其是产业结构、改善优化城中村的区位条件，结合城中村村民就业技能的实际情况，建议将一些产业技术含量不高、基本能满足村民就业要求的产业布局在城中村的区域许可范围之内。同时城市政府可建立多核心、多组团的发展格局，降低城中村人口聚集密度，分解分流外来人口的能量关系，改善城中村的社会、文化、卫生居住环境，缓解城市交通、公共服务设施的压力，分散城市发展的机会和能力，吸纳、化解城中村的矛盾，促进城中村良性互动发展。
（二）消除制度不到位的管理缺陷
在改造和发展城中村时，城市政府要积极引导市场进入，协调市场规则，健全相关法律法规，完善公共政策的服务力度，创建以城市带动乡村发展的新机制。公共政策作为政府调控利益主体，利益集团之间关系的基本工具，应具有鲜明的“价值立场”，即应按照“公平逻辑”，优先关注、关心和救助社会弱势群体。社会保障制度是国家社会稳定与和谐发展的基石。所以，要构建和谐发展的城中村，就要掌握和了解城中村存在的问题、性质和治理原则与方法，将城中村居民的子女教育、失业保护、防病治病纳入社区管理，并建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的社区社会保障制度，承担社区居民就业和社会保障的救助责任，保障城中村居民的利益不受侵害，避免补偿不足而产生负面效应，实现社会的总体和谐与公平。解决好农民尤其是失地农民和进城农民工的社会保障问题是缓解与抑制社会问题的重要措施。
（三）充分发挥城市规划的作用
在当前城市化进程加速发展的形势下，要打破规划上的城乡二元结构，把城中村建设纳入统一的规划管理，进一步增强规划意识，通过统一规划，统一布局，推进城中村基础设施建设，实现公共设施资源共享。在具体实施过程中，建议按照节约利用资源的原则和小区化、公寓化的形式，建设一批具有样板效应的城中村，带动其他城中村的建设。避免大规模推倒重建现象发生，对于一些富有地域特色的村庄尽可能保留其原有的空间结构，延续其文化文脉，遵循规划建设的“门槛理论”。城中村不是贫民窟，更不是难民营所在地，他们和城市富人享有同等的权力。城市规划、住房建设塑造的是一种凝固的社会架构，如果这种凝固的架构是以贫富分化为前提，那么就可能把已有的贫富差别固定下来。这对社会而言，是莫大的威胁。
（四）完善文化教育功能
对于城中村而言，由于外来人口的大量汇集与本土居民在有限的就业空间中产生了一定的竞争矛盾，以及在多元文化、多种生活方式、人生观、价值观相互冲击的条件下，迫切需要加强和完善文化教育功能。首先要创办创业就业培训机构，帮助无业、失业人员获得创业和就业的知识技能，并为创业人员提供创业启动资金扶持。其次要培育健康的社区文化，可以从居民的风土人情、饮食习惯、建筑空间特色、建筑环境特色、建筑格局特色等方面人手，培育出具有人才型的市民素质，学习型的社区风气，创新型的社区主流文化。再次可建立健康的社区心理。健康的社区心理有助于建立和维护社会的稳定。它不但可以使社区成员之间形成互帮互助的社区文明氛围，也可凝聚社区成员的归属感和责任感，齐心协力，共同建设好城中村健康的社会环境。
四、结语
城中村的形成和产生实际上是社会经济发展中一个必然现象，当前，构建和谐社会的一个重要任务就是关注民生问题，逐步缩小城乡之间发展的差距、解决城中村人口的生活保障问题。生计问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。文化教育是民生之基，创业就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之安全网。因此，当前解决城中村的问题，对维护社会稳定和社会公平，促进社会和谐及可持续发展，具有十分重要的意义。
【摘要】从对城市化过程园林管理问题及对策探讨，介绍了城市化园林绿化工作的现状，探讨了城市化园林绿化工作存在问题，给出了城市园林绿化工作的对策，提出了城市园林绿化工作要加强管理做好总体规划，为城市化园林绿化工作的探索，给出了城市园林绿化的新思路。
【关键词】城市绿化；园林现状；对策探索
当前我国城市化过程园林管理得到了一定的发展，园林绿化是美化人居环境和提升城市品位，是城市化过程园林管理绿化，实现城市发展的重要保障。但园林管理仍然存在一些问题，其中有社会经济的原因，也有体制等其他各方面的原因，它们阻碍了城市园林的可持续性发展。对加快我国城市化进程，受到了影响。目前，我国城市园林绿化建设投入多，规模大，实现了跨越式发展，有了突破性增加。然而，对于生态城市建设和经济社会发展而言，仍普遍存在一些问题。我国的园林管理仍未从根本上消除计划经济时代的管理模式，跟不上市场经济的发展要求。
１．城市化园林绿化工作的现状
改革开放30多年来，我国城市化建设得到高速的发展，高楼大厦平地而起，展现在人们面前的是一幅绚丽的景观，但这绚丽的建筑景观必须有城市园林绿化的衬托才显得更有气势。回首建国以来我国城市绿化工作的发展的过程，可以概括为是以植树种花的绿化过程。在城市绿化是根据各地区的实际环境，需要一个长期的合理规划。因此，在选择绿化植物种类时，选择的品种基本上是以城市的偏爱为主。例如：木棉、澳洲鸭脚木、细叶榄仁、麻楝、大叶榕、橡胶榕、秋枫、雪松、和其他灌木，至于选择花卉植物，来覆盖地面和草坪很少考虑的。改革开放以后，我国的园林技术人员，通过考察西方先进国家的绿化工作，建立了国外景观建设的新理念，通过我国园林绿化工作与西方国家城市园林化的学习、接触和广泛交流，使我国城市景观的规划思路也越来越开放、景观的形式越来越丰富。使我国在园林中的开始设计越来越多种类的树种和植物，使城市绿化工作设计更灵活，布局更合理的水平上。
2.城市化园林绿化工作存在问题
城市化园林绿化工作，目的是为了在城市化过程园林中林木的绿化率，观赏景观质量得到改善。达到人与自然和谐。但是在我国园林绿化工作中，许多城市，只是结合旧城的改造，对新区进行了建设，因此，在我国城市进行合理规划城市园林的绿化工程，还需要一个较长的时间才可以完成。存在如下问题。
2.1城市化园林绿化工作管理不到位
我国城市的绿化景观规划还缺乏一个长期和科学的长远观念。缺乏统一协调的管理体制，相关职能部门的综合协调作用未能充分发挥。由于在设计思想上没有更稳定、长期的规划，因此在具体指导城市绿化规划系统的时候，还没有树立坚实城市园林建设的基础，导致城市景观规划的编制与实施数量的脱节，致使城市绿化中的各类绿地的严重不足。由于城市园林管理体制问题，职能部门的综合协调作用难以发挥，时有发生侵占城市园林绿地的事件。
2.2城市园林绿化与监督机制问题
分析园林绿化工作和布局发展不均衡原因。一是社会绿化的热情不高，道路和街道和公共园林绿化数量相对较少，老旧住宅的设计规定，村庄改造的布局和城市的规划，例如道路拓宽改造重建是利国利民的事，但是改造重建中对毁林不在少数。这主要是由于监督机制不健全。但在我国，很多城市园林管理部门还没有监督机制。所以监督本身具有缺陷和信息不完全透明状况。盲目追求景观，一味追求大气派，又不注重城市园林绿化施工的质量，又缺少施工技术人员的指导和规范，为施工单位片面追求高额利润创造了条件，导致绿化成活率不高，损害了城市园林绿色工作的建设。给城市的园林建设造成很大的浪费，更重要的是贻误了现代城市园林的建设的宝贵时间。
2.3城市园林绿化与自然生态问题
任何事物的发展都必须从长远着眼，要树立人与自然的和谐观念，坚决不能破坏自然环境，否则，农村的树木被移植到城市，不仅起不到绿化的作用，而且很容易发生沙尘暴等灾害。而移植到城市的树木成活率又低，得不偿失。另外，许多城市为了使城市外貌变美，单纯追求外在的表面的绿化，把已成材的名贵树木，花费较大的投资从边远地区移植到城市中，初看起来城市街道大树参天、绿树成荫，感到壮观魅力。但这种绿化的方式却使人担忧，移植的成材树木，成活率不高，到最后，人材两空。因此，在城市园林化中要注重具有实用功能的绿色空间，要考虑广大群众的需求，不盲目追求高档。要树立“以人为本”的理念和服务功能，从满足人民的需要做起。要利用科学的指导理念，在城市园林绿化中要对绿化的植物采用多样性与生态环境结合的形式。园林绿地的设计要符合规格，要按照自然规律绿化，决不能只追求短暂的美丽。
3.城市园林绿化工作的对策
3.1城市园林绿化工作要加强管理做好总体规划
城市园林绿化工作要根据当地的条件，进行整体规划。要在设计中坚持可持续发展的理念，加强城市绿化规划的制度化、规范化，制定发展城市绿地指标，合理安排各种园林城市绿地建设与城市绿化环境的空间布局、绿地结构布局，向人们最需要他们的地方，提高绿化平衡，保护和改善城市生态环境、优化城市居住环境，促进城市可持续发展的目的，确保质量的规划。根据城市的特点，充分利用城市本身现有地形地貌，将城市文化和风格，体现在园林绿化的设计之中。
3.2城市园林绿化要布局合理
城市园林绿化要主次要分明，园林植物配置生物要多样性、要呈现丰富的层次，要多栽培四季鲜花，要遵循景观与环境的和谐、生态和谐、人的和谐。提倡在植物配置上以当地品种为主。要慎重引进稀有的树种。要注意结合当地的生态环境，保护生态安全。要构建结构合理的绿色空间布局。植物配置和生长的生态法律应当遵守科学确定植株密度，形成乔、灌溉、花、草各种植物多样性相结合的模式，促进城市绿色生态效率。
3.3加大投资探索城市园林绿化新思路
探索城市园林绿化的新思路，利用有限的空间达到绿化、美化的目的。例如利用城市屋顶绿化、垂直绿化途径，都能增加绿化程度和美化程度。让城市居民享受城市景观的美感。城市化园林绿化应以不同种的植物有机结合为原则。应树立以花草配灌木、以灌木辅乔木的科学绿化观念。速生与慢生树种结合，近期远期结合，有计划使慢长树种替速生树种。形成春季有花、夏季有荫、秋季有果、冬季有绿的北方城市园林景观。
4.结语
城市景观是美化人们生活环境，改善城市的生态环境，保护环境，提升城市品位，实现城市可持续发展的一个重要城市基础设施建设。为了使城市景观得到发展，提出探索城市园林绿化的新思路。[科]
【参考文献】
［１］徐长水.浅论城市化过程中园林管理出现的问题及相关对策[J].才智,2011,(31).
［２］王伟贞,湛开宏.城市园林绿化问题探讨[J].技术与市场,2011,(8).
近年来，我国城市化进程不断加快，其中城市农村改造工程是一项极其重要的改造工程。在我的家乡也正在推进城镇化，大量城中村也在面临城中村改造，这其中所涉及的一些关于城中村改造的问题，面对各种问题，我们应该有相应的管理办法，让城市化发展歧途变坦途。
城中村是指在推进新型城镇化建设进程中，广大农村的耕地被大量征用，失去耕地的农民仍在原村落居住，但生活方式、收入来源等都发生改变的居民区。广义上讲，城中村是指在快速发展的城镇化进程中，居住在城镇，但在基础设施、公共服务、经济收入和文化理念等方面落后于城镇发展的居民区。城中村在一定程度上为城镇建设做出了贡献，但是随着城镇化水平的提高，城中村与城镇整体的发展越来越不协调，负面影响越来越突出，迫切需要改造。
通常所说的城中村改造是指物质形态的改造，主要包括对城中村房屋、道路、绿化景观、社区规划布局等方面的重建，这种改造的结果还会导致土地所有权属方面的变革、管理体制的变革、经济体制的转型和村民素质的转型等。城中村改造不仅使村民享有真正意义上的市民待遇，享有均等化的公共配套服务和优美的居住环境，过上高水平的城镇现代文明生活，而且使整个城镇环境得到改善，体现社会经济的发展和时代文明的进步。
城市规划对城市发展的意义非常明显，其主要内容应当以城市各项政策为基础，以此在城中村改造规划当中强化社会更新、充分发挥出规划人员左右，并且在促进公众参与、完善实施评价及反馈制度优化方面加强其先导作用。在整个过程中，要充分体现公共政策的本质属性，将居民社会保障内容纳入社会更新规划，科学配置教育和就业培训资源。积极承担对居民进行职业技能培训的责任，充分提高他们融入城市社会的能力，最终加快由村民角色向居民角色的转变；针对城中村居委会在社会公共治理当中的职责，应当强化对居委会的经济支撑，促使社会事务管理从集团公司当中分离，由此形成全新的管理模式。
针对土地权属问题的研究，当前土地政策的推行与实施早已成为城市产业引导与城市空间健康发展的重要手段。首先应当做好土地储备，积极完善土地储备运行机制，在此基础上不断增强政府对于土地资源的管控力度。具体需要结合实际的城中村改造工程实际情况，在今后的规划工作中，将其作为城市村镇的公共基础设施用地加以推广，从而纳入政府土地储备的范围。其次，要建立良好的协调和互动机制，重新安排土地储备、城市更新办公室和征地拆迁办公室之间的关系。最后通过拓展资金渠道的方式，广泛的吸纳社会资金参与其中。
主要需要计划拆迁，促使拆迁工作进展具备一定的灵活性。由于拆迁安置所涉及的不动产处置迅速成为利益冲突的主要环节。拆迁安置这项工作因为直接涉及到居民们的不动产处置问题，因此很容易成为利益矛盾冲突的关键点，其针对城中村改造规划的推行而言意义重大：一是充分依照拆迁可行性研究来针对拆迁费用进行科学估算，并将拆迁费用作为其规划方案的重要依据。二是应当充分结合近期的改造规划方案，以此制定出科学合理化的、符合实际情况的编制拆迁计划，并且需要提前进入其中进行调查，以此来明确界定拆迁范围当中土地产权关系。三是需要不断优化市场环境，由此构建和培训专业化的拆迁服务队伍，据此来切实提升服务人员的素质，实现工作模式的改革。三是应当不断优化土地市场环境，需要构建专业化的拆迁服务队伍，大力体系队伍当中服务工作人员的素质水平，促使该队伍真正符合市场发展需求。
总之，浅谈城市村镇改造的运作，并指出了存在的一系列问题，提出了相关针对性的标准规划和优化措施，对城市村镇改造进行了规划。提出了加强规划对实现公共政策转变、加强土地管理和调控、搞好安置补偿工作的指导作用，以期完善城市村镇改造规划，实现城市稳定发展。
摘要：城中村是指由于城市的迅速扩展而包裹在城市地域中的农村居民点。由于我国长期实行的城乡隔离制度造成的管理上的缺陷，使得城中村出现建设管理混乱、居住环境恶劣等问题，已严重影响到城市的整体发展，给城市日常管理和进一步发展，造成很多困难。随着唐山市经济的快速发展，越来越多的工业企业项目落户高新区，使得高新区内可建设用地的规模越来越小，相反城中村的建设用地数量越来越多。这些城中村由于环境杂乱，公共设施不足，交通堵塞，市政管网缺乏等已成为影响城市景观和制约城市发展的重要因素。因此，如何进行城中村改造，实现土地的集约利用，提升产业园区发展的总体实力和品位，成为高新区当前最为紧迫与关键的问题之一。
关键词：城中村；城市化；改造；规划
在城市建设与发展过程中，每一座城市都会遇到“城中村”改造问题。这是因为“城中村”指的是位于建成区边缘、规划建成区范围之内、已被建成区包围或半包围的村庄。这些村庄在城市规模不断扩大、城区不断向外拓展中不断地改造成城市建成区。因此，“城中村”改造的过程就是城市建设发展的过程。这项工作是城市发展的需要，是推进城市化的需要，是改善城市环境和提高城市质量的需要，是盘活城市资产、提高土地利用率的需要，也是控制各个“城中村”自行盲目发展、违法城市规划布局所引发出的诸多违章建筑的需要。
以唐山市高新区为例，“城中村”改造的过程就是城市建设发展的过程。高新区规划面积31平方公里，建成区人口由10万增长到200余万，高新区现辖20个村，目前中心区9个村已全部纳入全市城中村改造计划。新划转的11个村，按照外环线10公里之内全部纳入城市总体规划的要求，也将全部纳入城市建设范围。在未来几年内，高新区城中村改造将全部完成，高新区村民变市民就要变为现实。
一、城中村改造将要面临的主要问题
1.市政基础设施配套差。
2.公用服务设施不配套。银行储蓄网点少、面积小、服务差、水平低；科教文体卫等设施不能满足需要，餐饮、修理、商贸等各项配套设施严重不足等。
3.城中村传统的村落文化面临断层。在城市文化和大量外来人口的冲击下，城中村传统的村落文化面临衰落，同时，村民的角色又没有转变成现代城市市民，村民面临角色转变的阵痛。
4.城中村村民的就业率普遍较低。
二、根据上述的问题。对城中村改造提出以下的建议
1.实行分类指导与“一村一策”相结合的改造策略
城中村改造，既要根据城市未来的发展方向确定改造的目标和方向，又要根据城中村的具体特征，采取“在整体改造战略上实行分类指导，在具体改造措施上实行“‘一村一策’相结合”的改造策略。实行“成熟一村、改造一村，加快成熟城中村的改造与防止新城中村的产生相结合”的指导方针。
2.严格执行《中华人民共和国城乡规划法》。在今后规划建设中要符合规划要求、规划布局和规划内容。小区建设要尊重村民意愿，体现地方特色，依据“城中村”的具体地理位置，因地制宜的规划、建设。
编制“城中村”改造规划，一要坚持将建设现代化大城市与推进新农村建设相结合，系统规划、分布实施。二要坚持从环境生态性、生活舒适性和居民方便性等“三性”原则，做到优化组合，合理布局。三要将居住形态、社会形态、生活形态与城市协调统一，使“城中村”真正融入城市之中。四要坚持以人为本、实用为先；精心规划、综合环境注重居住、休闲、服务相配套，努力做到设施齐全、功能完备、环境优美。
3.统筹考虑“城中村”居民的社会保障问题。一是参照外地的做法，要按照城镇职工最低档的养老保险标准制订“城中村”的养老保险政策，使“城中村”居民真正与城市居民同等看待。二是要做好失地农民养老保障办法与城镇居民养老保障办法的衔接。没有实行“城中村”的失地农民，要先实行失地农民养老保险办法，实施“城中村”后，原村民将不再继续享受新型农村养老保险和农村养老保障，建议全部转为城镇职工养老保险或城镇居民基本养老保险。三是要从政策上解决养老统筹资金问题。主要从四个方面解决资金：一是村集体房产土地转为国有出让土地，从房产资产拍卖所得中解决；二是对未利用地和农业用地实行统征，农村劳动力安置费直接用于养老保障资金；三是政府对征地村要继续留有发展空间，发展空间土地由政府回收，按商业用地标准返一定比例给村里；四是市、区政府补助。
4.积极发展现代服务业，优化第三产业结构。为进一步优化第三产业结构和提升城市功能，高新区在有选择地发展传统第三产业、努力提高就业水平的同时，要注重加强发展现代服务业，积极吸引高端人才来我区就业。目前高新区已经出台《鼓励和支持发展现代服务业的指导意见》，对包括总部经济、金融服务、现代物流、高端中介服务、服务外包等行业进行重点鼓励。现在发展现代服务业的配套政策已经齐备，以后的重点工作是要加强对相关项目的招商引资。
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