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投资体制改革专版 - 我国政府投资项目管理体制改革综述
来源：
财政部财政科学研究所
2005-09-13
政府投资对社会具有主导作用和乘数效应，若管理到位不仅可以实现国家的宏观经济战略，拉动经济的发展，而且无疑对目前我国投资市场的不规范管理和过度竞争等具有示范效应。因此研究政府投资工程建设项目管理问题，对于国民经济的健康和稳定增长有着重要的意义。
一、我国政府投资项目概况与存在的问题
目前在我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元中政府投资项目所占比重很大，近年来随着国家实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额更加急剧增长。但目前，我国政府投资项目管理体制暴露了许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，腐败现象层出不穷等等。这些弱点迫使政府投资项目管理方式必须尽快加以改革。
政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化建设实践过程中逐步形成的，一般指使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。随着我国建设工程投融资体制改革的深入发展，政府投资项目的内涵及其范围也在不断发生着变化，以政府财政性投入的工程范围逐渐减小，不仅国有企业以其自身积累资金投资建设工程不再视为政府投资项目，就连过去一些主要靠财政投资的非经营性建设项目也开始通过社会融资而转变为经营性项目。如城市污水处理、高速公路建设、机场建设、地铁工程以及其他收费性桥梁。目前，政府财政性工程主要集中在四类项目：政权设施项目，如党政机关办公用房、公安、检察院、法院、监狱等；公益性项目，如城市道路、城市照明、城市广场、城市绿化等；公众福利性项目，如博物馆、图书馆、体育场馆、福利院、医院、学校等；城市基础设施项目，如能源、交通、水利、通信等。从收益性角度看，第一、二类属于完全非收益性项目，第三类属于半收益性项目，第四类属于完全收益性项目。政府投资项目性质的变化，促使政府投资项目管理方式的变革，使管理形态出现多元化的趋势。[1]
改革开放后，随着政府职能转变和我国投融资体制的改革，政府投资占全社会固定资产的比重逐年下降，政府投资范围和领域逐步缩小，项目也逐步从竞争性领域退出。但由于政府投资承担着满足社会公共需要的目的，虽然目前在全社会固定资产中所占比重降低，但地位和作用仍很重要。
然而，多年来，我国对政府投资项目的管理却始终没有突破性的进展，不仅存在严重的超概算、拖工期和工程质量问题，更存在严重的项目决策失误，一些项目建成后即成为报废项目，不但产生不了经济效益，给国家财政造成损失，还影响了政府投资的社会效益，在广大群众中造成不良反映，影响了政府形象。当前，我国已加入世贸组织，开放和竞争的市场环境，要求政府投资项目必须加快推进市场化管理，实施政府投资项目的决策、建设、使用以及监督管理的市场化改革，创造科学决策、公平竞争、合理有效的政府投资项目的管理制度和机制。[2]
目前，我国政府投资工程管理方式主要包括下列几种：
１、建设指挥部型。该方式也称临时型，多为一次性业主，即计划部门下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建一个临时性的基建班子如某某项目建设指挥部，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，基建班子解散，编制收回。这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法；往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决，并且对项目存在的问题无法进行责任追究。从整个国家来看，是年年“交学费”，不断地走“前车之覆”，造成建设项目的巨大浪费和损失，导致建设项目巨额的无效投资。
２、项目法人制型。该方式就是将整个项目的建设前期准备、建设期、竣工验收移交使用前的全部任务通过一定的方式委托给符合项目建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。缺点是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市场竞争机制，提高效率等缺点。
3、事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如某某市公路局、某某市土地投资开发中心及住宅局等。
4、企业法人型。一些主要由政府投资的基础设施工程，如高速公路、港口、机场、地铁等建设项目，由市政府设立企业法人，由其负责项目建设资金的筹措和建设管理。项目建成后，负责该项目的运营管理。代表性的公司有某某市高速公路公司、港口公司和地铁公司等。
5、政府部门型。市财政投资的城市道路、桥梁等市政工程以及水务工程直接由政府部门负责组织建设和管理。这些部门的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。
上述建设管理方式对我国城市建设都发挥了不同程度的积极作用，除了项目法人制模式外，其余模式随着我国经济与社会的发展，其弊端也日趋明显。[3]
我国政府投资项目管理方式由于是由过去计划经济体制发展下来的，虽然随着改革的发展有很大的改进，但仍然存在很多弊端：
1、专业知识缺乏，工程隐忧多多。这种弊端在建设工程指挥部型中尤其明显，由于指挥部是临时组建的，项目的领导人一般都由单位或行政的领导担任，人员参差不齐，有的甚至缺乏起码的工程建设知识，在项目建设过程中违反科学基本规律的问题时有发生。
2、机构设置重复，浪费现象严重。大量政府投资工程由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，浪费了大量的人力、物力、财力。一旦项目完工后，人员又难以安置。
3、资源使用分散，重点项目资金得不到保障。
（1）政府调控能力不强。下放权限以后，政府集中掌握的资金份额下降，部门掌握的资金相对增加，造成资金使用分散，重点项目建设资金得不到满足。
（2）法制不健全，管理不严格。政府投资中有法不依、无法可依的现象依然存在，到目前为止，投资领域还没有一部法，只有一些条例和规定，政府投资的公共工程的投资管理更没有详细的管理规定，因此，虽然一再强调政府工程不准“超”，但对出现“超”却没有处罚的法规，投资管理部门也只能听之任之，对超规模、超标准的工程往往只能给予追补资金。
（3）职能部门之间相互交叉，管理脱节。
4、政府投资项目超概算层出不穷。政府投资项目超概算层出不穷原因主要有：
（1）投资计划的随意性，项目立项审批前没有科学合理的概算，靠粗略的估计数代替，或投资概算缺乏科学依据，为了项目易审批，人为压低概算；
（2）基础资料不全不准，设计工作深度不够。招投标过程埋下隐患；
（3）随意更改施工图，扩大建设规模，提高设计标准；
（4）建设单位管理水平参差不齐；
（5）监理工作未落到实处等。
5、缺乏有效的后评价体制。项目的后评价是在项目竣工完成后对项目进行审核，虽然项目已经完工，但着手对项目进行后评价是很有必要的，目前我国的项目后评价体制不够完善，从而使腐败现象不能很好的得到监督和审查，同时也使一些隐患工程不能及时给以清查。[4]
现代项目管理方法是近年来发展起来的一个管理学科的新领域，是在总结了各种各样项目管理的一般规律的基础上建立起来的一套管理理论和方法，适用于现代社会各行各业的各种项目的管理。目前，致力与项目管理方法促进的机构主要有国际项目管理协会(简称IPMA )、美国项目管理协会(简称PMI )和英国皇家特许建造师协会(简称CIOB), IPMA侧重于一般项目管理的实践，PMI侧重于一般项目管理的理论，而 CIOB侧重于工程建设领域的项目管理的实践。我国于1991年成立了中国项目管理研究会(PMRC), 2000年7月，中国项目管理研究会(PMRC)依据其与国际项目管理协会(IPMA )签定的协议，开始将项目管理理论和方法在国内进行推广。
为确保代建项目预期目标的实现和代建制自身的长远发展，也为加快本领域与国际接轨，我国应在一开始就着眼于高处，要求代建单位吸收并应用先进的现代项目管理方法，并派出获得了CIOB,IPMP或PMP等国际认证的专业管理人员参与代建项目的管理。[5]
二、政府投资项目出现问题的原因与改革思路分析
有的专家认为，由于制度、机制和人为等方面的原因,使得政府投资项目及其资金管理方面存在诸多问题,具体表现为：
1、财政职能定位问题。财政作为政府财力的综合管理部门,理应是政府投资项目的资金管理主体。但由于建国后长时期的投资资金管理职能由建设银行代理，建设银行因受非政府部门的权限制约，资金管理职能已被肢解得支离破碎。前些年，财政部门收回了原有建设银行代行的资金管理职责，但制度建设未相应跟上，事前、事中参与项目决策与管理不力,导致财政部门在多数情况下仅能在事后“亡羊补牢”,而不能在事前“防患未然”。
2、业主负责制。按相关法律规定，建设项目实行业主负责制，一般指建设单位或项目的实施单位负责。但业主负责制等同于业主对项目资金具有自有裁量权，投资额的提出、项目招投标、资金拨付及设计施工变更，均由业主组织或实施。而行使政府国有资金管理职能的财政部门仅起到监督作用。
3、项目计划与资金管理脱节。计划部门和财政部门同是政府投资项目的综合管理部门,计划部门侧重于项目管理，财政部门侧重于资金管理。但由于投资计划中也包含了投资额,在计划部门与财政部门协调不同步的情况下，财政部门惟依据计划安排划拨资金，而计划部门下达计划后不再过问资金支付量，超计划投资就难以控制。
4、中介审定制。按相关法律，建设项目投资额，包括投资变更额，由中介机构审定。而由于存在业主负责制，中介机构一般听命于业主，支出是否可列入项目投资，由业主操作,财政部门常在项目竣工或资金不足时，才能发现投资超计划的问题。
5、“钓鱼工程”。一些建设单位为使计划能顺利获批，常以少报投资额，或以资金自筹的名义报批计划。一旦项目批准后正式动工，不怕政府和财政部门不安排或追加资金，否则成了“半拉子”工程。
6、短期行为与“政绩工程”。目前政府官员的任期均较短，为尽快出政绩，无计划或资金不落实先上项目、少量资金上大项目的现象也较普遍。
7、“拍脑袋工程”。有些项目，未经科学论证或资金评审，就由决策者盲目确定投资计划，导致计划“先天不足”。
8、核算体系不健全。行政事业单位支出中，涉及建设项目的资金先列报经费支出，另开银行账户单独核算建设项目。支出列报后，财政部门较少过问建设账户的支出情况，导致财政部门在建设资金管理上前后脱节。
此外，条块分割、部门职责不清、部分项目管理人员业务水平和素质不高等也是影响投资效益的原因。[6]
另有专家认为，根据我国政府投资项目管理主体存在的问题，一些专家提出两种方案。其一是针对盈利性政府投资项目实行项目法人制，但仍然存在各参与方之间不能充分利用信息资源，而造成投资浪费的问题；其二是对非盈利政府投资项目，仿照香港政府投资管理模式建立工务局等专门机构实行集中统一管理。
为克服以上弊病，解决好我国政府投资项目管理存在的问题，所建立的专门机构应当是一种以现代信息共享平台为基础的虚拟集成化组织，其建立基础是：
1、创建一个全国性的政府投资项目全寿命周期集成化管理信息系统。系统是以工程项目的决策方、项目实施过程中的管理方、物业管理方、和运营管理方为用户对象，利用计算机、网络通信设备等，收集、加工、整理、更新和传输工程项目全寿命周期工程中的各类信息，以实现政府投资最优化为目的，为政府投资管理者提供及时、准确、完整的信息，辅助其进行决策、控制、实施的集成化人机系统。
该系统使管理中心能真正地参与到政府投资项目的决策、设计、实施、决算及后评估之中，行使主体职能；也使项目各参与单位实现不同阶段的信息共享，降低投资总费用，使政府投资最大限度增值。
2、建立政府投资项目参与单位信誉评级制度，充分利用社会专业人才和各类中介机构。政府投资管理中心应当主要起到对项目的协调和总控作用。对一个政府投资项目从可行性研究到交付使用，投资中心按照不同的阶段，选择信誉良好的中介机构为项目提供所需服务。这既可以解决管理中心的机构臃肿问题，又可以对社会资源加以充分利用。
3、建立工程咨询业的风险约束机制。我国咨询机构多采取有限责任制，缺少风险约束，大大影响了咨询机构的诚信度，阻碍了建筑市场的发展。许多国外工程咨询机构都对其债务承担无限责任，这增大了咨询企业的责任风险，所以这类企业信誉一般较佳，不敢弄虚作假。同时这类咨询企业为了转移风险，往往在境外投保专业责任险，以降低自身的责任风险，增大信誉度。因此，改变我国咨询行业机制，建立行业自律制度，推广担保制度和职业责任保险是实现政府投资的虚拟集成化管理的必须前提。[7]
还有专家认为，在现阶段，推广政府投资工程管理代建制具有三个方面的重要作用。
首先，有利于转变政府职能，深化政府机构改革。实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，各政府委、办、局就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来。
其次，有利于形成市场竞争机制，提高工程建设效率和政府投资效益。引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建制公司降低代理费用、加强投资控制，从而提高工程建设效率和政府投资效益。
最后，有利于建筑业行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建筑业的核心竞争力。有了高水平的代建制公司，就好比老板（投资人）有了一个高水平的私人顾问，提高了老板在市场中讨价还价的能力，反过来也必将提高工程承包方的水平和能力。具体来说，由于工程总承包模式内在的先进性，高水平的代建制公司总体上倾向于选择总承包方式组织工程的实施。从而形成工程管理和咨询促进工程总承包发展的良性循环，不断提高我国建筑业的核心竞争力。[8]
再有专家认为，政府对市场活动干预的基本原则之一是公正、公开、公平。公开指把政府干预的目标、决策、执行等活动，通过各种形式向公众公布、说明、解释。公众指一般意义上的人民群众，其中包括受干预影响的群众。从政治上讲，政府是人民投票选举出来的，应当代表最广大人民群众的利益；从经济上讲，政府是全国经济活动的管理者；从财务上讲，政府资金的来源是千百万纳税人的钱。目前我国企业所得税按利润总额的33%征收；个人所得税按累进税率缴纳。大体上企业与劳动者收入的1/3都交给国家了。对于这样大比例的应得收入，纳税人自然有理由了解这些钱都花在什么地方；这些钱使用得是否合理；这些钱使用的效率如何。从政治上、经济上和财务上，公众都有权对政府的活动进行监督。这里说的公众有两层意思，一层是公众的政治代表的监督，如人民代表的监督；另一层意思是公众通过各种活动自己直接进行监督。公众监督活动。政府投资项目是政府财政支出的主要方面，所以政府投资项目活动应当接受社会公众广泛的监督。
在当前社会主义市场经济条件下，我国的法制是比较健全的，各级政治与经济的监督体系也在逐步建立与完善。可是，目前的监督体系尚存在一定的不足。在政府投资项目的监督方面，也同样存在类似的问题。应当说，在一些项目规划、可行性研究与建设阶段，有关单位对相关问题都进行了考虑与安排，但是，他们毕竟不是受项目影响的当事人，对项目产生的影响可能估计不足，或对项目日益加剧的不利影响体会不深。由于利益攸关，只有当事人才能时刻关注项目的每一项活动，由他们参与项目的监督可以起到事半功倍的效果。应当把听证列入政府投资项目的建设与管理的法定程序中，这样才能保证各级主管部门给予必要的重视，使听证活动发挥有效的作用。[9]
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三、政府投资项目管理方式改革的建议与对策
如何强化对政府投资项目的资金管理，探析既能提高资金使用效益，又能促进廉政建设的支出管理模式，已是各级财政部门，乃至政府和监察等部门急需解决的问题。
建议一认为，随着市场经济的发展和我国加入ＷＴＯ，这就要求我们应按照ＷＴＯ服务贸易规则运行和管理工程项目建设市场，实现人员专业化，服务社会化，经营市场化，政府投资工程的建设管理也应随着作出相应的调整、规范和改革。
１、转变观念，顺应时势，积极推进政府投资工程建设管理体制改革。按照精简政府机构、提高工作效率的要求，加快政府投资工程管理方式的改革，逐步实现政府职能转换，实现建管分离，使主管部门从日常繁杂的事务性工作中解脱出来，充分发挥其调节、引导、监督、服务、管理等职能，是当前政府投资工程建设管理体制改革的客观要求和必由之路。无论从社会分工专业化、规模化的角度看，还是从政府职能改革，管干分离的角度看，对当前政府投资工程的管理模式进行改革都是十分必要和有利的。同时，通过建立完善的市场运行机制、优胜劣汰的竞争机制，实现由专业机构、专业人士来组织工程建设，能够有效的防止政府部门的职务犯罪，从源头上预防腐败。
２、运用现代工程项目管理理论，促进政府投资工程管理方式趋向完善。工程项目管理是一种国际通行的工程建设项目组织实施的方式，它是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。 今后一段时间，政府投资工程还应积极推行工程项目管理，培育专门的工程项目管理公司（特别是专业齐全、技术理论资深的设计公司），建立健全工程项目管理公司资质管理制度和考评机制，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，促进政府投资工程管理方式改革趋向完善。
３、政府积极引导，完善配套政策，循序推进政府投资工程管理方式改革。（1）做好政府投资工程项目管理公司的市场培育。（2）制定和完善相关规定及管理办法。（3）按照市场运作的规律和遵循国际通行做法的原则，尽快推行工程担保制度。为全面推行政府投资工程管理方式改革奠定基础，创造条件。[10]
建议二认为，在对政府投资项目管理方式改革中，应注重加强以下方面的改革力度：
1、政府投资管理方式的改革应加强公众监督，提高透明度。任何人对政府投资工程的实施过程都具有知情权，政府投资工程要接受多方面的监督，保证政府投资工程实施的廉洁和公正。我国的政府投资管理必须要注重在公众监督方面加大改革力度，让公众参与监督，从而可以有效的打击工程腐败现象。
2、经营性政府投资项目应建立完善的项目法人制度。在实际运作过程中，项目业主责任制发挥了其应有的经济功能，取得了较好的效果。
3、建立完善的监督、评价机构并使之相对独立。可以有效的对项目进行管理，让各部门的责任匹配，项目之间形成制约。
4、建立量化指标体系和项目监管信息系统。我国项目管理方式的改革首先要研究建立一套符合我国国情的关于建设项目的量化指标体系；其次，要形成规范的建设项目信息报告制度，并建立起上下左右沟通的信息传递网络系统，及时收集、整理、分析各类数据。一方面向宏观决策部门提供决策的信息依据，另一方面，指导、协调建设项目的各种关系，更好地为建设项目服务。这方面应各自加快推进，以适应项目监管工作的需要。
5、加强政府投资项目评审工作。从政府投资项目评价与决策程序的形成与发展历程来看。现有的各种项目评价方法主要是：（1 